Wyniki

Wszystkie wyniki projektu zawarto zbiorczo w książce:

  • A. Kirpsza, Jak negocjować w Brukseli? Proces podejmowania decyzji w Unii Europejskiej, Wydawnictwo Scholar, Warszawa 2016

Skrócony raport z realizacji projektu: Raport

WARUNKI SUKCESU POPRAWEK PARLAMENTU W ZWYKŁEJ PROCEDURZE USTAWODAWCZEJ

Badanie empiryczne wykazało, że sukces poprawek Parlamentu Europejskiego w tej procedurze jest bardziej prawdopodobny, jeśli instytucja ta:

  1. łączy kilka projektów w jeden pakiet;
  2. formułuje swoje postulaty w taki sposób, aby uzyskać dla nich poparcie ze strony Komisji;
  3. negocjuje projekty legislacyjne w trilogach, a w przypadku projektów szczególnie ważnych dla UE decyduje się na negocjacje klasyczne;
  4. dąży do osiągania wczesnych porozumień legislacyjnych w pierwszym czytaniu lub przeciąga negocjacje do trzeciego czytania i za wszelką cenę unika finalizowania procedury w drugim czytaniu;
  5. przeciąga negocjacje na okres bliski końca kadencji PE;
  6. prezentuje w negocjacjach spójne stanowisko, czyli zgłasza poprawki popierane przez znaczną większość posłów;
  7. desygnuje na sprawozdawcę projektu posła, który pochodzi z kraju pełniącego w tym samym czasie funkcję prezydencji Rady, pod warunkiem, że preferencje Parlamentu nie stoją w sprzeczności z interesem rządu tego państwa;
  8. zgłasza poprawki demokratyczne lub instytucjonalne.

Analiza wykazała również, że pozytywny wpływ na sukces poprawek Parlamentu w ZPU posiada socjalizacja oraz wysoka ważność projektu dla PE. Ponadto, ujawniono negatywne oddziaływanie trzech czynników: rozpatrywania projektu w komisji ENVI, ważności aktu prawnego oraz zgłaszania postulatów finansowych. Natomiast badanie nie dowiodło, jakoby rozpatrywanie projektu w komisji IMCO, wspólna tożsamość narodowa prezydencji i komisarza oraz sprawozdawcy i komisarza, doświadczenie i płeć sprawozdawcy, pakietowanie (wymiana) w obrębie jednego projektu, zasada głosowania w Radzie, forma aktu prawnego (dyrektywa, rozporządzenie, decyzja), pilność projektu, przynależność posła do EPP lub S&D oraz rozpatrywanie projektu w komisjach CULT i LIBE wywierały widoczny wpływ na sukces poprawek Parlamentu w ZPU.

WARUNKI SUKCESU POPRAWEK PARLAMENTU W SPECJALNEJ PROCEDURZE USTAWODAWCZEJ

Badanie empiryczne wykazało, że sukces poprawek Parlamentu Europejskiego w tej procedurze jest bardziej prawdopodobny, jeśli instytucja ta:

  1. stosuje technikę pakietową, czyli blokuje przebieg negocjacji nad projektem rozpatrywanym w zwykłej procedurze ustawodawczej lub budżetowej, w których posiada istotne kompetencje legislacyjne, uzależniając jego odblokowanie od uwzględnienia przez Radę poprawek zgłoszonych przez Parlament do projektu uchwalanego w tym samym czasie w SPU;
  2. opóźnia przyjęcie swojej opinii lub zgody;
  3. formułuje swoje roszczenia (poprawki) w taki sposób, aby uzyskać dla nich formalne lub nieformalne poparcie ze strony Komisji Europejskiej;
  4. zmusza Radę do negocjacji projektów w trilogach;
  5. przeciąga negocjacje legislacyjne na okres sześciu miesięcy przed końcem kadencji PE;
  6. mianuje na funkcję sprawozdawcy projektów posłów pochodzących z państwa, które w tym samym czasie sprawuje prezydencję w Radzie;
  7. zgłasza poprawki demokratyczne i finansowe.

Ponadto, analiza ujawniła, że PE jest bardziej skuteczny w SPU, gdy negocjacje dotyczą projektów ważnych dla UE, dyrektyw oraz gdy projekt jest rozpatrywany w komisji BUDG. Z kolei negatywny wpływ na sukces postulatów PE w SPU ma: rozpatrywanie projektu w komisji PECH oraz zaangażowanie ministrów w proces decyzyjny przed uchwaleniem stanowiska przez PE. Nie zidentyfikowano natomiast widocznego oddziaływania: doświadczenia i płci sprawozdawcy, wspólnej tożsamości narodowej sprawozdawcy i komisarza oraz prezydencji i komisarza, rozpatrywania projektu w komisji AFET, zasady głosowania w Radzie, pilności projektu oraz przynależności sprawozdawcy do małej grupy politycznej.

POWODY NEGOCJOWANIA AKTÓW PRAWNYCH UE W TRILOGACH

Trilogi są to zamknięte dla publiczności spotkania między przedstawicielami Parlamentu, Rady i Komisji. Zawiera się w ich trakcie nieformalne porozumienia legislacyjne, które są potem formalizowane bez zmian na posiedzeniach plenarnych instytucji ustawodawczych UE. Badanie empiryczne ujawniło szereg czynników powodujących większą skłonność przedstawicieli Parlamentu i Rady do rozstrzygania projektów w trilogach. Przede wszystkim, zaobserwowana w latach 1999-2009 tendencja do ich coraz częstego organizowania jest efektem socjalizacji odbywającej się w płaszczyźnie wewnątrz- (w komisjach PE) i międzyinstytucjonalnej, nie zaś preferencji instytucji czy własności projektów. Analiza ilościowa wykazała, że członkowie LIBE i ITRE znacznie częściej nawiązywali współpracę nieformalną niż inni, podczas gdy posłowie z TRAN i EMPL – rzadziej. Badanie ujawniło również pozytywny wpływ na organizację trilogów pakietów, opóźnienia opinii, presji czasu, pilności i kompleksowości projektu oraz zapracowania prezydencji.

KONSEKWENCJE TRILOGÓW DLA PROCESU LEGISLACYJNEGO

Efektem projektu jest również określenie konsekwencji nowych zjawisk decyzyjnych – trilogów i wczesnych porozumień – dla procesu legislacyjnego UE. Wykazano empirycznie, że zwiększają one prawdopodobieństwo sukcesu poprawek PE, ale też generują wiele negatywnych skutków: elitaryzację i indywidualizację negocjacji, uprzywilejowanie prezydencji, sprawozdawców i koordynatorów frakcji kosztem innych decydentów, niebezpieczeństwo utraty kontroli przez instytucję nad procesem podejmowania decyzji, utrudnienie renegocjacji wypracowanego w trilogach kompromisu na posiedzeniach plenarnych instytucji, ograniczenie transparentności, powstanie nieformalnych, trudno wykrywalnych, relacji między negocjatorami Parlamentu, Rady i Komisji pochodzącymi z tych samych państw członkowskich, mniejszą skłonność Parlamentu do proponowania radykalnych poprawek, osłabienie pozycji komisji PE.

POWODY ZAWIERANIA WCZESNYCH POROZUMIEŃ LEGISLACYJNYCH W PIERWSZYM CZYTANIU ZPU

Wczesne porozumienia legislacyjne można zdefiniować jako akty prawne, które są nieformalnie ustalane przez przedstawicieli Parlamentu, Rady i Komisji w trilogach odbywających się w początkowej fazie tej procedury, a następnie formalnie uchwalane na posiedzeniach plenarnych tych instytucji w pierwszym lub na początku drugiego czytania. Tak jak w przypadku trilogów badanie empiryczne doprowadziło do wniosku, że wczesne porozumienia legislacyjne nie wynikają, jak twierdzi racjonalizm, z preferencji aktorów czy własności projektów, lecz są efektem socjalizacji. Analiza dowiodła również, że w komisjach Parlamentu ugruntowały się odmienne normy proceduralne w zakresie skłonności do zawierania wczesnych porozumień. W LIBE i ECON zidentyfikowano silny wzorzec rozpoczynania nieformalnej współpracy z Radą już na pierwszym etapie ZPU. Z kolei w CULT i TRAN zakorzeniły się bardziej konfliktowe kultury podejmowania decyzji, według których właściwym sposobem postępowania jest unikanie wczesnych porozumień i przeciąganie negocjacji do drugiego i trzeciego czytania. Ponadto, analiza empiryczna wykazała, że szybkie kompromisy są bardziej prawdopodobne, gdy sprawozdawca pochodzi z państwa członkowskiego sprawującego w tym samym czasie prezydencję w Radzie – co wskazuje na obecność relacji narodowych w procesie decyzyjnym w UE – oraz gdy negocjacje toczą się okresie bliskim końca kadencji. Z kolei szansa na wczesne porozumienie widocznie maleje w przypadku projektów ważnych dla UE.

 

POTENCJAŁ KONSTRUKTYWIZMU SPOŁECZNEGO W WYJAŚNIANIU PRZEBIEGU I WYNIKÓW PROCESU LEGISLACYJNEGO UE

Projekt wykazał, że konstruktywistyczny program badawczy posiada wartość dodaną w wyjaśnianiu przebiegu i efektów procesu podejmowania decyzji w UE. Wskazuje na to pięć argumentów. Po pierwsze, w kilku badaniach empirycznych zidentyfikowano wpływ socjalizacji na przebieg procesu decyzyjnego. Dotyczy to w szczególności trilogów, wczesnych porozumień, pakietowania oraz sukcesu postulatów w ZPU. Zgodnie z przewidywaniami konstruktywizmu specyficzne warunki społeczne funkcjonujące w tej procedurze, zwłaszcza wysoka częstotliwości i intensywność kontaktów międzyinstytucjonalnych, generują wiele nieformalnych norm decyzyjnych, które są internalizowane przez decydentów, uznawane za „właściwą rzecz do zrobienia” i automatycznie powielane przy negocjowaniu kolejnych aktów prawnych, bez zastanawiania się nad ich konsekwencjami chociażby dla demokracji.

Po drugie, kluczową rolę w unijnym procesie podejmowania decyzji odgrywa czynnik strukturalny. W badaniach empirycznych zauważono, że rozpatrywanie projektów przez określone komisji parlamentarne wpływa na organizację trilogów, zawieranie wczesnych porozumień, poparcie Komisji dla poprawek PE czy nawet sukces Parlamentu w ZPU i w SPU. Wyniki te dowodzą słuszności założenia, że w strukturach organizacyjnych Parlamentu ugruntowują się specyficzne normy materialne i proceduralne, które informują, jakie postulaty należy zgłaszać oraz w jaki sposób je negocjować z Radą.

Po trzecie, zidentyfikowano wyraźny wpływ trilogów na przebieg i efekty podejmowania decyzji w UE. Rozstrzyganie projektów w ich ramach skutkuje większym sukcesem Parlamentu w ZPU i SPU oraz jest warunkiem sine qua non pakietowania czy wczesnych porozumień legislacyjnych. Błędne okazało się zatem twierdzenie racjonalistów, że trilogi są instytucjonalnym produktem preferencji aktorów, który ma na celu tylko ułatwienie i przyspieszenie negocjacji. W rzeczywistości w trilogach funkcjonują warunki społeczne determinujące kooperacyjną kulturę podejmowania decyzji, w której właściwym sposobem zachowania jest rozwiązywanie problemów i deliberacja. To ona transformuje preferencje decydentów, informując ich, jakie postulaty są właściwe w danej sytuacji. Jednocześnie powoduje, że negocjatorzy poszukują kompromisów satysfakcjonujących wszystkie strony.

Po czwarte, analiza empiryczna zmieniła racjonalistyczne myślenie o roli Komisji w procesie legislacyjnym. Jak dotąd uważano, że postulaty Parlamentu mają większą szansę na sukces, gdy zostały formalnie poparte przez tą instytucję, czyli były inkorporowane do wniosku legislacyjnego. Jak bowiem stanowi art. 293 TFUE, Rada może zmienić wniosek legislacyjny Komisji tylko jednomyślnie. Ale badanie dowiodło, że Komisja niezmiernie rzadko uwzględnia roszczenia posłów w projekcie, decydując się raczej na ich obronę ustną. Z perspektywy racjonalistycznej takie działanie powinno osłabiać sukces Parlamentu, ale analiza empiryczna wykazała coś odwrotnego. Wynik ten można wyjaśnić tylko za pomocą konstruktywizmu, według którego odpowiedzialna za ten efekt jest specyficzna kultura kooperacyjna, jaka ugruntowała się w relacjach między Radą i Komisją. Z racji licznych tajnych i nieformalnych kontaktów między pracownikami tych instytucji nastąpiła socjalizacja, za sprawą której pracownicy Rady traktują Komisję jako zaufanego i bezstronnego interlokutora, dlatego w większości przypadków kierują się jej stanowiskiem.

Po piąte, analiza empiryczna potwierdziła twierdzenie konstruktywizmu, że tożsamość narodowa decydentów kształtuje przebieg i wyniki procesu legislacyjnego UE. Świadczą o tym takie rezultaty jak: pozytywny wpływ wspólnej tożsamości narodowej sprawozdawcy i prezydencji na zawieranie wczesnych porozumień w pierwszym czytaniu oraz pakietów jednoprojektowych, bardziej prawdopodobne udzielanie poparcia przez Komisję dla postulatów PE, gdy komisarz właściwy w sprawie projektu pochodzi z państwa sprawozdawcy projektu czy większe prawdopodobieństwo sukcesu postulatów PE w ZPU i SPU, gdy sprawozdawca pochodzi z państwa pełniącego w tym samym czasie funkcję prezydencji w Radzie.

 

Reklama